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积极发挥行政复议的“分流阀”作用

发布时间:2020-12-21 16:18:37


行政复议、行政诉讼和信访制度,被称为我国化解行政纠纷的“三驾马车”。行政复议自身的优势以及目前取得的成效使得其在化解行政纠纷中的作用脱颖而出,能够更好地起到“分流阀”作用。

    近日,中共中央印发《法治社会建设实施纲要(2020-2025年)》,明确提出:“加强行政复议、行政调解、行政裁决工作,发挥行政机关化解行政纠纷的‘分流阀’作用”。行政复议法的修订早已列入十三届全国人大常委会立法规划,日前已对其修订稿公开征求意见。

    在经济、社会得到较快发展的同时,政府对社会和经济事务的干预大为增加,行政纠纷也随之产生,这是各国经济社会发展的共同现象。行政复议、行政诉讼和信访制度,被称为我国化解行政纠纷的“三驾马车”。相对于行政诉讼,行政复议具有审查内容全面、高效、便捷、低成本、专业性强,且使行政纠纷化解在行政系统内部避免纠纷的“外溢”和“衍生”等特点;相对于信访制度而言,行政复议具有法律程序保障特点。行政复议,一方面积极维护申请人的合法权益,切实解决群众关心的实际问题。另一方面,行政复议机关“刀刃内向”监督依法行政,在个案处理的过程中,积极发挥行政复议纠错职能。另外,行政复议更是针对共性违法问题,通过行政复议意见书、建议书、通报等方式予以规范,实现“办结一案、纠正一片”,从源头上倒逼依法行政。行政复议自身的优势以及目前取得的成效使得其在化解行政纠纷中的作用脱颖而出,能够更好地起到“分流阀”作用。

    行政复议作为新时代法治社会建设背景下化解行政纠纷的重要途径,其目的是把行政纠纷化解在初始阶段、化解在基层、化解在行政机关内部,防止矛盾激化,维护社会稳定,推进社会和谐。虽然从统计数据可以看出,行政复议发挥了重要途径作用,但是对于起到“分流阀”的作用还有待提高,这可以从以下两方面看出:一是行政复议机关收到的行政复议案件数量仍有待提高。尽管行政复议法实施以来,行政复议案件在逐年快速增长,但是与同时期的法院一审行政诉讼案件量还存在一定的差距。行政复议与行政诉讼相比,制度自身优势没有得到明显发挥,行政复议与行政诉讼仍在“制度竞争”状态,没有达到制度本身的诉源治理目的。二是经行政复议后仍有大量案件进入行政诉讼程序,行政复议实质性化解行政纠纷的能力有待提升。据上所述,自2015年至2019年底,经行政复议后,70%的案件实现了案结事了,不再提起行政诉讼,仍有三成案件进入行政诉讼程序。

    行政复议法实施以来的实践充分证明,行政复议已经成为解决行政争议的重要途径、维护当事人合法权益的重要渠道、监督行政机关依法行政的有效手段。但是随着我国社会经济的发展,全面深化改革的深入推进,经济基础和上层建筑都发生了深刻变化,行政复议制度在一定程度上也存在复议职能分散、监督力度不够、缺乏公信力等问题,导致制度优势没有得到充分发挥、争议解决“分流阀”功能尚未实现。在当前的时代背景之下,行政复议法修改在即,要发挥行政复议化解行政纠纷“分流阀”的作用,需要做到以下几方面:

    一是增设行政复议集中管辖。部门条块和地方人民政府都享有行政复议管辖权,造成行政复议管辖权的分散状况,不利于老百姓维权和监督权的统一行使。2020年2月中央全面依法治国委员会第三次会议审议通过的《行政复议体制改革方案》,要求地方充分整合行政复议职责,原则上县级以上一级政府只保留一个复议机关,由本级政府统一行使复议权,政府部门不再行使复议职责。通过增设集中管辖制度,有利于申请人快速“找到”行政复议机关,也有利于行政复议机关实现行政系统内最大限度的中立性,促使其积极有效行使行政复议职责。

    二是合理借鉴司法程序。与行政诉讼不同,行政复议在设定之初,就强调专业、便捷、高效,如原则上采取书面审查等,会导致行政复议审查强度不够、公正性和公开性不足,容易造成申请人产生“官官相护”的想法,影响行政复议决定的公信力。完善行政复议程序,不能过于司法化,而是合理吸收司法程序中的公正元素,确保最低限度的程序公正。建议通过强化回避、听证、专家参与案件审理、复议决定书公开等,进一步提升案件审理的公开、公平、公正,促使行政争议的实质性化解,发挥行政复议“分流阀”作用。

    三是加强行政复议人员职业化建设。要发挥行政复议在化解行政纠纷中的“分流阀”作用,就要加强行政复议人员的职业化建设。行政复议人员从专业化到职业化,是现实之需。当前行政复议人员的准入制度基本已通过2017年修订的行政复议法建立,即“行政机关中初次从事行政复议的人员,应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格”,可以确保行政复议队伍的整体专业水平。在该准入制度的基础上,可以研究制定行政复议人员执业规范,不断加强对行政复议人员的管理、培训;对行政复议人员实行分类化管理,打造分工明确、办案高效的复议团队;设置专项经费和编制名额,提供人财物等相应保障。努力打造一支对党忠诚、业务过硬、作风优良的行政复议队伍。

    四是建立常态化的宣传机制。采取各种方式,积极宣传行政复议制度的功能、优势以及取得的积极成效,努力扩大行政复议的社会影响,让更多群众了解复议、信赖复议、选择通过复议渠道维护自身权益,促使更多的行政争议在行政系统内解决,发挥行政复议化解行政纠纷的“分流阀”作用。加大对行政复议系统涌现的典型人物的深入挖掘与宣传,讲好行政复议故事,打造法治名片。加大行政复议制度在领导干部学法中的比重,让领导干部认识到行政复议工作的重要性。

    五是完善监督机制。针对行政复议机构相对弱势、监督不力的现状,应当制定相关制度性措施,让行政复议“长出牙齿”、形成震慑。在行政复议法实施条例赋予行政复议机构提出意见和建议权的基础上,进一步赋予行政复议机构向相关部门提出惩戒权。对于拒不在规定期限内对复议机构提出的改善行政执法的建议和意见作出反馈的,相关职能部门拒不配合复议机构对案件进行调解或沟通、协调工作的,相关行政负责人拒不按照复议机构的要求参加行政复议听证的,以及拒不执行行政复议决定的,行政复议机构有权向行政监察部门提出惩戒意见,对相关责任部门和责任人员进行惩戒。

    六是理顺行政复议与行政诉讼的关系。同属行政争议化解机制,行政诉讼与行政复议有很多共同点,二者的差异亦是显而易见。但是当下的行政复议与行政诉讼两者的分工模糊且趋同,两者解决纠纷的优势并未完全显现。从打造行政争议法治体系最优格局的角度,理想状态下,行政复议和行政诉讼应当和谐共生、互补互洽。重构两者的关系既要注重两者的差异化发展,又要能够实现两者的优势互补、互相助力。行政复议化解行政争议的天然优势决定了应然状态下的行政复议应当成为行政诉讼的“分流阀”,大量行政争议应当能够通过行政复议得以化解,行政诉讼的功能在于定分止争,对争议解决结果的最终把关,以切实发挥司法作为化解行政争议最后一道防线的功能。


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